【热点关注】PPP发展现状深度分析【发表日期：2016/9/28】

财政部CPPPC 平台PPP项目投资总需求超过10  万亿，PPP推广引发行业变革。项目库中占比最多的是市政工程、交通运输、片区开发，对应总投资额分别为3.3万亿、2.8万亿、1万亿元。其中环保公用类项目共2680个，占项目库总项目数的29%，投资额14336亿元，其中污水处理、生态建设和环境保护、供水、管网类占比比较高。项目平均投资规模上，环保公用类平均投资额为5.35亿元/个，其中，生态建设和环境保护项目平均规模约为10亿元/个，而海绵城市建设项目高达20亿元/个。按照我们的分析，PPP给行业带来的变化有三点：1)订单体量向大型化和难度化转变。2)打包推出的模式要求公司具有总承包能力。3)提高竞争门槛，加速行业洗牌。

16年二季度以来，PPP项目落地呈现加速态势。按照财政部项目库数据统计，处于执行阶段的项目1月末298个，3月末369个，6月末619个。一季度后两个月比1月末新增71个落地，增长23.8%，二季度比一季度新增250个落地，增长67.7%，增速大幅提高。按落地率口径计算，1、3、6月末落地率分别为20%、21.7%、23.8%，表现出项目的加速落地。我们预计今后一段时期PPP项目会呈加速落地，主要变化如下：1)PPP相关政策基本落地，现在有规章可依、有范本可循;2)财政部和发改委结束各自为战的状态，明确了未来联合发文、征求意见、政令统一，共同推进PPP;3)地方政府经过一轮人事变动，做政绩的动力明显增强，推动项目有序进行;4)金融机构对PPP项目的支持力度明显提升，银行对于在库且能列入地方财政支出预算的项目在贷款上给予支持。

政府力推PPP决心大，政策加码，PPP有望继续加速。1)1800亿中国PPP融资支持基金即将正式启动项目投资，助力PPP模式发展。2)国务院再发文力促民间投资，鼓励和完善PPP模式。同时推进PPP立法工作，加快推进PPP配套制度改革。3)第三批PPP示范项目8月即将推出，预计PPP项目落地将进一步加快。

1. PPP项目库投资额超10万亿，行业处于爆发前夕

1.1 PPP发展进入新一轮热潮

PPPs(Public—Private—Partnerships)是指政府与私人组织合作开发公共服务项目的伙伴关系。公共服务项目一般包括交通、电信、水利等经济基础设施和科技、环保、教育等社会基础设施。一方面大规模的公共项目资金投入对财政形成了一定的压力，一方面非市场化运营的公共项目存在管理乏力、运营效率低下等诟病。引入社会资本带来的市场化运营可解决上述限制。

PPP自1997 年被英国政府首先提出以来，在世界各国都引起了广泛的重视和应用。我国的PPP发展大致经历了 4个阶段。

图1：我国PPP的4个发展阶段

资料来源：申万宏源研究

探索阶段：20世纪末至2003年。1993年，国家计划委员会开始研究投融资体制改革问题，包括BOT模式可行性问题。1997年国内掀起了第一波PPP热潮。此阶段PPP项目中社会资本仍以外国资本为主。然而，1998年亚洲金融危机使得国内PPP项目步入低谷期。

推广阶段：2003-2008年。2002 年建设部出台相关文件，推动 2003~2008 年间 PPP进入快速发展阶段，项目数量多达 7000-8000  个。

反复阶段：2009-2013 年。金融危机的背景下，中国的 PPP 发展进入了一个反复期。08  年金融危机爆发后，中国政府出台了四万亿投资计划，地方政府资金充足，出现了国进民退的浪潮，该阶段是政府与国企的合作项目更多，而非政府与私企受到了很大的挤压，PPP  的性质发生了变化。

新一轮热潮：2014年至今。近年，我国PPP模式的制度化建设提上议事日程。随着一系列顶层设计的逐步推进，我国有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。

2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014 年国务院及多部委先后发布鼓励推广 PPP的文件，财政部76号文掀起新一轮PPP总动员。2014年5月，财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。14 年 12  月财政部正式确定总投资达 1800 亿元的 30 个PPP示范项目，拉开新一轮PPP项目的发展大幕。

表1：各部委连续出台PPP发展的指导意见及操作指南

资料来源：政府网站，申万宏源研究

PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段。每个阶段又可分为若干步骤，如下图所示：

图2：PPP项目操作流程

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

PPP目前主要存在 3  种付费模式满足私人部门的利益诉求：1)政府付费：政府直接付费购买公共产品和服务，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费;2)使用者付费，由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益;3)可行性缺口补助，使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

表2：PPP项目主要的 3 种付费模式

资料来源：申万宏源研究

图3 : PPP项目有三种现金流来源

资料来源：互联网资料，申万宏源研究

1.2 PPP项目库总投资额超10万亿

根据财政部建立的全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计，截至2016年6月末，全部入库项目9,285个，总投资额10.6万亿元，比3月末增加1,564个、1.8万亿元;其中已进入执行阶段项目619个，总投资额1万亿元，比3月末增加250个、0.5万亿元。1月-6月入库项目呈逐月增加趋势，月均增加457个、0.5万亿元，表明PPP项目需求不断加大。

图4：各阶段项目数月度变化

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

图5：执行阶段仅占项目库总数的6.67%

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

项目落地率23.8%，指的是执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值。需要说明，其中七成项目仍属于识别阶段的PPP备选项目，没有纳入落地率计算，一是规划实施时间分布在未来若干年;二是尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证，只能算PPP备选项目。

若考虑识别阶段的项目数，按照执行和移交两个阶段项目数之和与整个项目库数目的比值计算，按此口径计算的真实签约率则更低，6月末签约率仅为6.67%。

表3：落地率、签约率计算方法

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

从行业分类看，市政工程类项目数最多，项目数占比35%，投资额占比26%。交通运输类投资额最多，项目数和投资额分别占比12%和31%。

表4：环保公用相关的PPP行业分类

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

从行业分类看，市政工程类项目数最多，项目数占比35%，投资额占比26%。交通运输类投资额最多，项目数和投资额分别占比12%和31%。

图6：6月末PPP项目行业分布情况

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

通过对环保公用相关的15个二级子行业统计得出，环保公用类项目共2680个，占项目库总项目数的29%，投资额14336亿元，占项目库总投资额的14%。其中污水处理、生态建设和环境保护、供水、管网类占比比较高。

图7：环保公用类PPP项目数情况

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

图8：环保公用类PPP项目投资额情况

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

项目平均投资规模上，环保公用类平均投资额为5.35亿元。其中，生态建设和环境保护项目平均规模约为10亿，而海绵城市建设项目达到约20亿元/个。

图9：环保公用类PPP项目平均投资规模

资料来源：申万宏源研究

2. 制约条件改善，PPP项目落地呈现加速态势

2.1 入库项目正在加速落地，落地率提升

执行阶段项目1月末298个，3月末369个，6月末619个。一季度后两个月比1月末新增71个落地，增长23.8%，二季度比一季度新增250个落地，增长67.7%，增速大幅提高，表明入库项目正在加速落地。

图10：1、3、6月末准备、采购、执行阶段项目数分布

资料来源：申万宏源研究

图11: 落地率、签约率稳步提升

资料来源：申万宏源研究

按落地率口径计算，1、3、6月末落地率分别为20%、21.7%、23.8%，呈现稳步提升特征。按签约率口径计算，1、3、6月末落地率分别为4.26%、4.78%、6.67%，项目总量持续增加的同时，二季度末签约率相比一季度末提高了40%，表现出项目的加速落地。

此外，通过对环保行业重点关注公司的PPP项目中标以及签约统计情况也可以看出，4月份以来PPP中标项目出现较为明显的增长。

2016年上半年上市建筑公司公告承接超过2432亿元PPP项目，是2015年全年建筑行业新签PPP订单的1.82倍，PPP项目落地加快。我们将上市建筑企业公告的项目中剔除框架协议进行统计，15年上市建筑企业共承接PPP项目1331亿元，2016年1-6月承接PPP项目合同额2927亿元，是2015年全年新签PPP项目的2.2倍，2016年上市公司新签PPP项目合同明显加快。

图12：建筑上市公司PPP项目单季度落地逐渐加速(亿元)

资料来源：申万宏源研究

2.2 原因1：发改委财政部握手言和

此前，财政部和发改委之间存在较大权责重叠。在具体PPP推行过程中，两部委在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致地方政府无所适从。

5月末，财政部、发改委联合发布的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》，明确了未来联合发文、征求意见、政令统一。在推动PPP加速落地的同时，对于正在进行的PPP立法工作也意义重大，给市场一个良好的预期，不会再出现两法并存的情况。

表5：两部委此前在PPP推广上各自为战

资料来源：公开资料，申万宏源研究

继前两年推出两批次PPP示范项目后，财政部今年正式开始筛选第三批PPP示范项目，与此前最大的不同是联合19个中央部门共同筛选。此次由20个部委共同携手推进PPP改革发展进程在国内尚属首次，这在强化推动PPP迅速发展的同时，对加强各部委之间的协同合作起到积极作用，实现从财政部示范到全国示范的升级。

2.3 原因2：年初信贷放量，制约PPP落地的资金条件改善

制约PPP项目落地的资金条件在一季度得到大幅改善。今年1月当月新增人民币贷款2.51万亿，同比增加1.04万亿，信贷放量还推高了1月社会融资规模，社融口径新增人民币贷款达2.54万亿，同比增加1.07万亿。更重要的，今年社融扩张的一个重要渠道是通过政策性银行进行，预计将有更多资金流向PPP基建等实体经济领域。

图13：一季度新增4.6万亿信贷

资料来源：WIND，申万宏源研究

3. 政策加码，PPP模式推广引发行业变革

3.1 1800亿PPP引导基金投资落地，将撬动万亿投资

2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(下称《意见》)。在《意见》中，建立"中国PPP融资支持基金"首次明确被提出，而且将PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。同年9月，财政部联合十大金融巨头设立1800亿元规模的中国PPP融资支持基金。为项目融资而运作这一基金的中国政企合作投资基金股份有限公司于今年3月正式成立，首个投资项目花落呼和浩特市轨道1、2号线项目。根据当地政府公布的初步投融资方案，呼和浩特轨道交通1、2号线一期工程建设项目总投资338.81亿元。资本金占总投资的50%，分别由自治区、市两级财政资金共同筹措解决，资本金以外的资金采用国内银行贷款等融资方式解决。政企合作基金公司占呼和浩特市轨道交通项目公司股权拟为15%，具体数字还有待最后确认。

截至目前，该基金管理公司已先后与10个省(自治区、计划单列市)相关政府部门及部分社会资本方进行了项目对接，洽谈重点项目136个，涉及总投资规模达14741亿元。其中，具有初步投资意向的项目20个，涉及项目总投资规模2170亿元，基金投资占比约为5%—8%。

该PPP基金为引导基金，不主导投资项目。地方政府资金先介入，PPP基金再跟投，当地方资金比较紧张，缺乏资本金的时候，该基金能缓解地方财政压力。另外，财政部主导的PPP融资支持资金投入地方PPP项目，会大幅提高地方政府的契约精神，有利于推动PPP市场健康发展。此外，基金将给投资的PPP项目增信，金融机构对项目贷款利率会因此降低一到两个百分点，这对于庞大的PPP项目融资规模来说，节省了一笔不少的融资成本。

政企合作投资基金公司参与一个PPP项目，最高投资占比不能超过项目总投资规模的10%，也就意味着，1800亿元的PPP基金预计参与近2万亿的PPP项目。

与此同时，我国各地方政府也在积极设立地方PPP引导基金。2015年至今共成立了38家，其中22家披露已经完成的募集金额，已披露完成的募集金额共1994.32亿。

表6：部分国内设立PPP引导基金整理(截至2016年3月)

资料来源：清科研究中心，申万宏源研究

引导基金PPP模式目前在我国尚处于广泛的探索尝试阶段。目经成立的38家PPP基金中还没有几家发行其基金产品，对基金的运作模式也没有进行说明。预计未来PPP引导基金可能会通过投资重点示范项目、带动PPP产业薄弱环节、投资高收益项目引导社会资本等投资策略，助力PPP模式发展。

3.2 国务院聚焦PPP，力促民间投资

国务院再发文力促民间投资。7月4日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》，要求进一步做好民间投资有关工作。这是投融资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，核心是，要改善企业投资管理，充分激发社会投资的动力和活力。在意见中，有三处直接提到PPP模式。

该意见指出要科学界定并严格控制政府投资范围，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力，充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善PPP模式。

鼓励政府和社会资本合作，将特许经营与政府购买服务并列，都作为PPP模式的方式，明确了PPP模式与特许经营、政府购买服务之间的关系，结束了长久以来模糊不清的局面。其次，界定了PPP模式的适用范围，在交通、环保、医疗、养老等领域，实现公共产品和服务供给。再次，列示了PPP模式的投资形式，可结合实际情况采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式。

最后一部分提出配套改革，加快推进公用事业领域价格改革，完善市场决定价格机制，可有效改善以往很多领域价格由政府定价，社会资本参与时处于弱势、议价空间较小、收益难以保障的困境。同时，要求研究推动土地制度配套改革，明确PPP项目中土地取得方式，确保PPP项目土地顺利取得。

此外，7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取PPP模式推广情况汇报。此次会议中，法制办表示将统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，至此两部并行推进的法律合二为一，有助于避免多头监管，也让PPP项目更好地落地。

表7：国务院近期推进PPP几大举措

资料来源：政府网站，申万宏源研究

3.3 财政部第三批PPP示范项目8月将推出

继2014年和2015年推出两批PPP项目后，2016年财政部即将推出第三批PPP示范项目，要求各地在2016年7月25日前提交示范项目申报材料。8月上旬，完成项目评审，形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。

表8：财政部示范项目情况

资料来源：财政部PPP中心，申万宏源研究

与前两批示范项目不同，第三批筛选工作由财政部与相关行业部委横向联合开展，是从财政部示范8到全国示范的升级。第三批示范项目申报筛选要求注重与我国"十三五"期间重大问题、重点项目有机衔接，更加突出创新和带动示范效应。可以确定的是，第三批示范项目的数量肯定比第二批、第一批示范项目多很多。

近期，山东、内蒙古、云南等多地就第三批PPP示范项目展开密集部署，省级PPP示范项目也在同期加速推进。其中，交通运输、市政工程等领域依然占据多数，水资源相关项目热度明显上升，落地进度也在提速。随着8月第三批PPP示范项目出台，预计PPP项目落地将进一步加快，下半年有望迎来落地高峰。

3.4 PPP给建筑环保行业带来的变化分析

(1)PPP促进行业集中度提升，优胜劣汰。

PPP项目运作需要投融资、运营一体化的综合能力，尤其是很强的融资能力，规模大、资质好的公司更具备优势，行业面临整合和落后产能出清。

(2)项目盈利能力提升。

从赚施工的钱变为赚投资的钱，一是价格谈的余地更大了，工程定额上打的折扣少了;二是杠杆更高了，投资收益更多，金融机构更愿意参与其中，企业需要出的自有资金更少，只要项目质量过关，后期的投资收益更多。

(3)企业更加轻资产，现金流变好，ROE提升。

通过SPV公司自己给自己付款，不存在工程垫资的问题，应收账款周转率提升，ROE提高。

PPP企业未来的发展远景是成为平台型的公司：即把自身打造成一个专业的PPP项目管理平台，核心放在项目筛选、风险识别、项目管理、融资管理这几个环节，从原来赚设计施工的钱变成赚项目管理、金融利差的钱。这样的企业核心是能把项目的全生命周期成本控制到最优，然后借助强大的融资能力，通过高杠杆、低融资成本、合理项目回报率获取巨额投资收益。

图14：PPP企业未来的发展远景是成为平台型的公司